监事会去哪儿？

   ——以国有企业监事会为视角

              湖北文旅集团有限公司罗贝贝

一、研究背景

    2021年12月22日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议对《中华人民共和国公司法(修订草案)》进行了审议，并向社会公开征求意见。本次修订草案共15章260条，在现行公司法13章218条的基础上，新增和修改70条左右。修订草案中公司监督机制方面有了实质性变化，最大的变化就是可以不设监事会，直接在董事会下设由董事组成的审计委员会，规模较小的公司则仍可以设一名至二名监事行使监事会职权。以下以国有企业监事会为视角进行研究和探讨。（以有限责任公司为例）

    二、监事会真的要退出历史舞台了吗？

1.监事会的监督职能难以发挥。监事会作为公司法规定的公司治理层监督机构，长久以来，其作用广被诟病，监督职能无法发挥，监督作用弱化的情况一直存在。如很多国有企业监事产生以红头文件代替股东决定和股东会决议、监事会长期不换届，长期不开会，监事产生、更换和履职都难以落实，监事会审议股东会和董事会议题，监事兼职过多，甚至很多监事不具备必须的专业知识和业务经验，监事队伍严重不足，监事履职无法落实。

2.《公司法》修订草案的有关思考。当年《公司法》起草的过程中，既引入了“单层制”公司治理结构中履行监督职能的独立董事制度，又引入了“双层制”公司治理结构中履行监督职能的监事会设置方式。这次的修改草案更是既有偏向“单层制”的董事会下属审计委员会负责财务会计监督的设计，同时保留了监事会或监事，即如果草案通过，今后有限责任公司既有不设监事会，也有设监事会或仅设一名或二名监事的情形。

关于“董事会下设审计委员会，负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权”，笔者认为，该规定还需要更加审慎，需要考虑的问题还比较多。一是虽然公司法人治理推行多年，但实践中真正运用不够。很多公司决策者刚刚理解股东会、董事会和监事会概念和治理机制，立法本身对于治理机制的规定相对概括，实务中运用容易产生混淆。当前国务院国资委系统在国有企业推行的董事会下设四个专委会在实际运行中还需要实践的检验，如何做实还没有找到比较务实的做法。二是审计委员会作为董事会下设机构，决策和监督的职能如何区分开来？“审计委员会作为董事会专门工作机构，为董事会决策提供咨询意见和建议等”的定位需要调整。三是审计委员会与其他专门委员会的关系，如何发挥监督职责，相关措施如何配套，一系列的运行机制如何建立都有待作出顶层设计，以保证监督职能切实履行。四是审计委员会主要负责财务、会计监督，监事会其他方面的监督内容还没有囊括。五是国有企业的相关文件中关于监事会的规定也相对较少，如《关于印发<国有企业公司章程制定管理办法>的通知》规定,党委“把方向、管大局、促落实”；董事会“定战略、做决策、防风险”；经理层“谋经营、抓落实、强管理”。如果本次修订草案通过，类似文件要求如何在实践中衔接和适用，都比较复杂。如对于投资很多企业的集团公司而言，董事会设立多个专门委员会，符合任职条件的董事、监事人员的配备，人员结构安排，委员会工作机制，专兼职监事任职公司过多如何保证精力和专业水准，任职人员的权利保障和责任追究等都需要逐一落实，否则容易流于形式。

    三、监事会如何强化履职？

按照《立法法》三读过会的要求，本次公司法修订草案过会应该在下半年，实施预计在明年。在《公司法》修订的背景下，笔者认为，可以考虑从以下几个方面强化监督职责： 

（一）坚持党对国有企业的领导

党的监督机制（纪委）和监事会机构监督都属于公司大监督体系，探索将党的监督机制和规范的公司治理机制的融合方案，就实现了监督、调查、问责的闭环。多年前，国内某些企业已经开始了有益探索，如试点纪委书记兼任监事会主席或不设监事会的监事。按照现行的干部管理体制，这种安排的监事会主席更加超脱和便于监督，监督范围也更加全面，既有财务监督，也有党纪监督。如果这种尝试可以成功，就是公司监督机制融合单层、双层制的一种创新，也是一种制度自信的表现。 

（二）整合内部审计，增强调查能力

    在现有环境和条件下，监事会真正履行监督职能还存在一定差距，法律只给了一个相对虚化的监督权，但不具备调查能力和问责权，监督闭环尚未形成。监事会应整合现有企业治理层和经营层的监督力量，如内部审计等，才能更好的发挥监督力量，更好的发挥监督作用，从高高在上，毫无抓手，到落地生根，真正的被赋予监督职能，这也是建立现代企业制度，协同各类监督力量的体现。

    （三）做好顶层设计，强化监事会的全生命周期管理

    1.监事人选的筛选。一是监督者自身首先应当具备相关的资质。监事人选应当是具有财务、审计专业背景，且长期从事财务审计相关工作的专业人员，具备履行职务必须的知识、技能、经历和精力。二是选任监事是开展监事会工作的基础，且为国有企业的重要人事任免事项，应当按照“三重一大”有关规定执行。三是监事推荐或委派工作应当制定详细的工作流程和文件模板，如推荐人选文件应当区分不同企业性质，注明“推荐”或“委派”字样，载明监事任职期限，说明法定程序的具体内容和完成时间，保证合法合规，统一规范。四是应当建立监事人选任前谈话制度。把党委“把方向（政治领导）、管大局（思想领导）、促落实（组织领导）”的要求落到实处。

    2.监事会结构的设计。主要考虑监督实效和监督成本两个因素，对于投资企业股权比例不同，采取不同的结构安排。全资子公司可考虑不设监事会，设一名监事，履行监事会职责。控股子公司设监事会，股东推荐监事会主席人选。监事会主席可以在试点公司由纪委书记兼任（具备财务、会计背景），便于财务监督和党纪监督。参股子公司可以优先考虑在董事会席位和财务负责人方面争取主动，其次考虑监事人选，提高监督和控制实际效果，而不过多纠结于争取监事会席位。

    3.强化监督、调查和问责职责。在子公司章程中关于监事会或不设监事会的监事职责中加上“监事会及不设监事会的监事有权自行或委派专业人员及机构开展相关工作，提出有关建议和意见。开展前述工作产生的费用由公司承担。”这也是股东对子公司进行审计的权力基础和来源，外派监事根据股东指令聘用机构或安排内审机构开展审计工作，审计成果运用和党纪问责相互衔接。同时，监事会不参与股东会和董事会法定职责工作，坚持做好监督职责，避免既当运动员又当裁判员。

4.建立监事培训制度。监事应当能够充分了解公司治理的基本原则，公司运作的法律框架，监事的职责与责任，持续学习最新的监管要求，具备基本的财务报表阅读和理解能力。任职前，派出机构要对监事进行任前培训。要培训《公司法》有关监事履职规定、学习所在公司的《章程》和《监事会议事规则》《会计法》《审计法》、国资监管相关规定和公司治理文件。任职期间每年至少一次培训。学习最新的法律和监管规定，持续提升监督能力。

    5.监事的权利保障。一是公司购买监事（高管）责任险。用于保障监事（包括董事和高管）在正常履行职责时可能引致的风险，以及引发法律责任所造成的损失。降低由于监事不当行为给公司带来的损失，将有助于促进监事充分行使权利。二是严格控制监事兼职。兼职监事兼任企业数量应当控制，一般不超过5家，连任时间不得超过两届（六年）（参考上市公司独立董事限制）以保证监事有较为充分的时间和精力来履职，并防止产生不必要的关联关系。三是可以在政策允许范围内，考虑兼职监事开展监事工作的岗位补贴等激励措施，增加监事履职的主动性。监事开展工作的有关费用由所在公司承担。

    6.强化监事会日常工作。一是做好基础管理，如建立公司监事会管理台账，对每届监事会的期限，每届监事会的监事任期、监事会会议议题及决议结果等有关会议材料的档案管理。二是内部审计部门做好对监事会的服务工作，加强与监事的工作联系和沟通。做好档案管理、资料报送、数据提供、工作衔接等有关工作。三是加大对公司财务的监督检查。公司应当及时将财务报告等报送监事。四是股东派出内部审计机构或聘请第三方机构根据章程约定对公司进行审计，监事应当负责有关工作的衔接与敦促。五是公司重要会议如党委会、股东会、董事会和总经理办公会纪要及议题、材料应当及时抄送监事，强化重大事项监督。六是建立监事报告制度。监事应当定期向派出股东报告所在公司的有关情况，特别是财务审计情况，并在内部审计机构配合下，敦促整改。

    7.探索合理的考核方式。一方面，股东对其推荐或委派的监事进行考核。在今后较长一段时间里，兼职监事将是常态，如何对兼职多家公司、不在公司取酬的监事进行考核需要综合考虑多方因素，既要敦促履职，也要务实，保障监事队伍的健康成长。在前述监事管理配套机制建立的前提下，从监事的勤勉和敬业两方面考核。可以考虑参加培训、完善公司治理、定期报告、出席会议、议案和投票意见发表质量、衔接审计工作，以及兼职数量和兼职公司规模等多因素综合考量。另一方面，职工监事由职工代表大会或其他民主形式考核。职工监事应当定期向职工代表大会报告履职情况，接受监督、质询和考核。搜集工会和职工的意见和建议，在董事会上客观予以反映，维护职工合法权益。积极协助工会参与公司治理。

附件：《公司法（修订草案）》对比表（摘录）